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2017年铁路混改迈出实质性步伐

2017-01-19 11:13 华铁在线 通讯员:蔡林恒
铁路领域的混改在2017年要迈出实质性步伐。

  作为国内最大的央企,铁总总资产近6万亿元,政企分开后改革步伐较小。多位专家表示,铁路混改的空间巨大,将以试点方式来推进,而民资进入难依然是铁路混改需要突破的瓶颈。

  PPP模式提供混改思路

  目前一些省级、支线、专项铁路已开展混改试点,铁路混改将以试点方式推进,混改方案已经在设计,预计很快会推出。中国工程院院士、铁路专家王梦恕日前表示,方式可多样,可以民资控股,也可以地方政府控股,还有就是一些专线完全可以由企业来修建。

  铁总的改革目前还是比较保守。中国企业研究院首席研究员李锦告诉第一财经记者,铁路改革首先是政企分开,然后是总公司和各个铁路局分开,核心是网运分开,将国家铁路路网基础设施建设与铁路客货运输运营分离开来。混改应该在网运分开的前提下展开。

  不过,铁路混改的空间比其他行业都要大。李锦表示,在混合所有制改革中,可以尝试把公益类和经营类的业务分开,把优良资产和不良资产分开,把业务和资产“切块”,优良资产且块头小的,可以吸引社会资本参与。社会资本分类参与投资的空间是很大的。

  铁路混改在货运上或有突破。申万宏源交运分析师陆达表示,目前铁路货运行情不景气,铁总未来有望与各物流企业成立混合所有制公司,物流企业组织货源,铁路负责干线运输,提高铁路货运占比,发展多式联运。

  上月,全国首条民资绝对控股的铁路杭绍台高铁在浙江台州开工。在该PPP高铁项目的投资方中,“民营投资联合体”占股51%,成为控股大股东。业内人士分析,民资成为大股东,不仅创新利用了民间资本方式,还理顺了政府、铁总公司和市场关系,增加民营资本的话语权,这或许可以成为铁路混改的一个思路。

  铁路混改试点已在酝酿干线不在试点之中

  铁路混改,绝对是一块难啃的骨头。单从铁路网络规模上来看,到2016年底,全国铁路营业里程达12.4万公里,其中高速铁路2.2万公里以上,稳居世界第一位。“面对如此庞大的铁路网络(且在不断增长中),如果贸然推动大规模改革,显然不稳妥。因此,中国铁路‘混改’的基本思路,即是‘从试点推进开始’。”王梦恕说。

  而陆东福透露的铁路混改最新信息是:“拓展与铁路运输上下游企业的合作,采取国铁出资参股、设立合作平台公司等方式,促进铁路资本与社会资本融合发展。探索股权投资多元化的混合所有制改革新模式,对具有规模效应、铁路网络优势的资产资源进行重组整合,吸收社会资本入股,建立市场化运营企业。创新铁路发展基金发行模式,畅通企业、社会投资铁路发展基金渠道。”

  记者注意到,陆东福在提及混改之前,先提出要“规范和落实铁路两级主体企业权责”。事实上,这恰是成功推进混改的条件之一。所谓“规范和落实铁路两级主体企业权责”,陆东福的阐述是,按照总公司和铁路局的职能定位,进一步优化权责划分,充分发挥两级机构的优势和主体的作用。

  其中,铁路总公司统筹全路的发展战略规划、政策制度标准、企业经营目标、重大改革举措等,加强与改进对铁路局的管理。铁路局要强化市场经营主体意识,贯彻落实总公司的各项决策部署,依法在职权范围内开展经营管理工作。

  在王梦恕看来,这就是一种分割,此轮铁路混改的突破口应在铁路局及其以下的范围内试点。这样,既能保证改革的“稳妥性”,又能在改革上有相当的灵活性。

  陆东福的讲话给予铁路局的改革以较大的灵活性。例如,在加大综合经营开发力度方面,陆东福说,要落实铁路局土地综合开发主体责任,赋予必要的开发自主权,面向社会资本,推出一批土地综合开发项目。

  铁路混改试点领域也已经在酝酿之中。王梦恕告诉记者,铁路设计领域、省级及以下支线铁路和专项铁路项目或将成为首批“吃螃蟹”的铁路混改项目。

  铁路混改,绝对是一块难啃的骨头。单从铁路网络规模上来看,到2016年底,全国铁路营业里程达12.4万公里,其中高速铁路2.2万公里以上,稳居世界第一位。“面对如此庞大的铁路网络(且在不断增长中),如果贸然推动大规模改革,显然不稳妥。因此,中国铁路‘混改’的基本思路,即是‘从试点推进开始’。”王梦恕说。

  而陆东福透露的铁路混改最新信息是:“拓展与铁路运输上下游企业的合作,采取国铁出资参股、设立合作平台公司等方式,促进铁路资本与社会资本融合发展。探索股权投资多元化的混合所有制改革新模式,对具有规模效应、铁路网络优势的资产资源进行重组整合,吸收社会资本入股,建立市场化运营企业。创新铁路发展基金发行模式,畅通企业、社会投资铁路发展基金渠道。”

  记者注意到,陆东福在提及混改之前,先提出要“规范和落实铁路两级主体企业权责”。事实上,这恰是成功推进混改的条件之一。所谓“规范和落实铁路两级主体企业权责”,陆东福的阐述是,按照总公司和铁路局的职能定位,进一步优化权责划分,充分发挥两级机构的优势和主体的作用。

  其中,铁路总公司统筹全路的发展战略规划、政策制度标准、企业经营目标、重大改革举措等,加强与改进对铁路局的管理。铁路局要强化市场经营主体意识,贯彻落实总公司的各项决策部署,依法在职权范围内开展经营管理工作。

  在王梦恕看来,这就是一种分割,此轮铁路混改的突破口应在铁路局及其以下的范围内试点。这样,既能保证改革的“稳妥性”,又能在改革上有相当的灵活性。

  陆东福的讲话给予铁路局的改革以较大的灵活性。例如,在加大综合经营开发力度方面,陆东福说,要落实铁路局土地综合开发主体责任,赋予必要的开发自主权,面向社会资本,推出一批土地综合开发项目。

  铁路混改试点领域也已经在酝酿之中。王梦恕告诉记者,铁路设计领域、省级及以下支线铁路和专项铁路项目或将成为首批“吃螃蟹”的铁路混改项目。

  一些专家由此也给中铁总开出“混改药方”。

  北京交通大学经济管理学院教授赵坚曾对媒体表示,“铁路混改必须以运输主业进一步重组为前提,比如可以将中铁总重组为控股公司,全国18个铁路局重组为区域铁路公司,并使其成为法人实体。这样缩短决策链条,以使其对市场的反应更灵活,或可吸引民营资本进入一些支线投资。”

  但该方案在实施上也会存在一定困难,“铁路是以固定资产为主,铁路资产骨肉相连,很难分割,更不要说出售,所以如何重组也是难题”,上述分析师认为。

  首条民资控股高铁或成混改样本

  相比之下,地方支线铁路,可能成为混改的一个突破口。

  2016年12月23日,杭(州)绍(兴)台(州)高铁在浙江台州开工,成为全国首条民资绝对控股的铁路。

  资料显示,该条铁路贯通浙江境内三个经济发达城市,全长269公里,设计时速350公里/小时,投资概算450亿元。

  该PPP高铁项目的投资方由“民营投资联合体”、绍兴和台州两地政府、中铁总公司共四方组成,其中“民营投资联合体”占51%的股份,成为项目控股大股东。该高铁项目的资本金约为150亿元,“民营投资联合体”须出资75亿元以上。剩余75亿元资本金由两地政府和中国铁总按股权大小分别出资。此外,项目300亿元的资金缺口通过商业银行筹措,本息则按四大投资法人的股权大小分摊。

  对于该项目的创新,有评论分析认为:一是民资进入和退出机制清晰了;二是项目亏损的补贴来源和补贴主体明晰了,不至于因项目失败,导致民资颗粒无收甚至血本无归;三是明确了项目若能赢利,民资分享赢利的权利和比例。

  “杭绍台铁路不仅对于PPP项目来说有示范意义,对于铁路的混改也是有很好的示范作用,民资成为大股东,不仅创新利用了民间资本方式,发挥不同企业优势,提高项目运营能力,还理顺了政府、铁总公司和市场关系,更重要是增加民营资本的话语权,提高民资的信心,这或许可以成为铁路混改的一个思路”,上述分析师认为。

  王梦恕也表示,像这些支线,只要是设计成客货两用的,从国内外经验看,基本是赚钱的,只是时间长短关系,所以对民资来说还是有吸引力的。

  “大的铁路项目还是由国家统筹安排”

  王梦恕对澎湃新闻表示,“就混改方案而言,大的铁路项目还是由国家统筹安排,这块是不会放开的,但现在为避免重复建设,一些省级铁路开始自己规划,这类支线铁路一般在100公里左右,甚至更短,可以开展混改,一般来说,技术标准、运营还是国家说了算,铁路建设这块可以放开,可以让铁路设计院参与进来,也可以让民资参与进来,目前多省市已经开展这方面的混改,方式也是多样,可以民资控股,也可以地方政府控股,还有就是一些专线完全可以由企业来修建”。

  在当天会上,陆东福就混改内容表示,“要规范和落实铁路两级主体企业权责,推进铁路资产资本化经营,开展混合所有制改革,加大综合经营开发力度,努力提高铁路企业经营效益。”

  中铁总还在盛光祖掌舵时代时,盛光祖曾公开表示,“条件具备时,铁总会考虑上市,多走市场化道路,在混合所有制改革方面,铁总也有所考虑。”

  但当时业界对此一片唱衰,认为中铁总短期上市是基本不可能的事情,混改也是无法真正推进。

  究其原因,上述行业分析师认为,就公司本身而言,中铁总目前更多着力于货运、附属资产盘活等方面的混改,中铁总打算将这些附属资产委托外部经营管理或者剥离、出售,但这些仅仅是中铁总相对表面部分,而核心部分的运输和建设领域仍然没有打破垄断,引入市场资本。

  “但民资想进入也会有很多担心,比如说中铁总高负债问题,现在每年还本付息超过千亿;官僚思维,部分权力过于集中和工作不透明;配套改革方案基本没有;还有一个根本问题是,政府和市场的关系没有理顺,公益性和商业性的界限模糊,这会产生很多市场问题,民资进来连市场主体都没有,更不要说有什么话语权。所以民资进来的意愿很低,从目前来看民资成功入股铁路的案例仅仅只有京沪高铁,而且京沪高铁的股东是社保基金之类的,带有很明显的行政色彩”,上述分析师称。

 
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